作者｜孙天琦「中国人民银行金融消费权益保护局」
文章｜《中国金融》2016年第8期
随着计算机技术、通信技术和网络技术的高速发展，数字货币作为一种新的货币形态进入人们的视野，承担起交换媒介和支付手段等货币职能，并凭借其便利性、安全性和低成本等优势，渐有替代传统货币成为未来主流的趋势。尽管以银行卡为代表的货币数字化、以多用途预付费储值卡和网络支付等为代表的数字化货币目前已被金融消费者普遍接受和广泛使用，但以比特币为典型代表的数字加密货币作为新生事物，金融消费者对其技术原理和使用特点还十分陌生。因此，监管部门需要通过各种形式的知识普及，使广大金融消费者认识和了解数字货币。同时，鉴于数字货币具有的潜在风险，在其推广过程中，必须重视维护金融消费者合法权益，不断提升金融消费者对数字货币的信心。本文从金融消费者保护角度出发，分析现有各类数字货币（特别是数字加密货币）的潜在风险，并提出健全我国数字货币金融消费者保护体系的政策建议。
数字货币潜在的风险
因为数字货币运送方式从物理运送变成了电子传送，储存载体变成了计算机、网络服务器和云计算空间等，防伪工作也从物理手段变为主要依靠加密算法、数字签名等信息技术，金融消费者则通过账户密码、数字证书等实现对数字货币的控制。如果数字货币数据的处理和传输达不到安全标准，其被截获、窃取、篡改的风险极高。在公安部挂牌督办的“海燕3号”专案中，犯罪嫌疑人利用网络泄密获得的用户数据，成功破译了19万个银行账户资料，使近15亿元存款面临被网上盗刷的风险。
新兴的数字加密货币面临的财产安全风险更有其特殊性。首先，数字加密货币本身没有内在价值，没有国家信用或实物资产作保障，更像是一种高风险的无担保投资品，其价格依赖于投资者对其价值的预期。市场预期往往变化莫测，从而导致交易价格出现大幅波动。并且从技术上来说，数字加密货币并不具备独特性，存在替代品的市场竞争，其市场关注度一旦降低，价格可能快速下跌。其次，数字加密货币只存储在计算机硬盘或U盘等介质中，一旦存储介质遭到损坏或遗失，其中的数字加密货币将永远丢失。虽然目前的数字加密货币交易平台提供保管和交易账户，但其设备和网络安全远不及银行等金融机构，容易遭受黑客攻击。
数字货币的交易、使用和结算记录由相关发行机构和交易平台保存。相对于普通金融消费者，这些机构和平台在信息收集和处理方面具有天然优势。一旦发生纠纷，金融消费者往往会面临取证和举证的诸多困难，从而在交易中处于不利地位。
需要强调的是，数字加密货币还存在救济缺位。大多数国家并没有明确数字加密货币的法律地位，因此，金融消费者使用数字加密货币进行交易时，并不受法律的保护。一旦出现数字加密货币交易平台破产或数字加密货币被盗等问题，相关各方的法律责任难以认定，使金融消费者在声索救济和补偿时求告无门。
数字货币的价值担保主要依赖于各个发行机构的信誉和资产。如果发行机构运营困难或挪用备付金进行投资失败而出现流动性危机，不能与签约商户正常结算资金，导致商户拒收数字货币，金融消费者将蒙受损失。
由于数字加密货币的监管基本仍处于自发状态，其交易安全往往仅依靠信誉约束。数字加密货币交易平台倘若不能随时满足持有者自由兑换法定货币的需求，必然会引发挤兑危机，使投资者遭受损失。
实名制数字货币的交易支付过程中存在着大量的金融消费者信息，并可通过大数据、云计算等技术进行汇总和配比，实现金融消费者身份与其消费行为的绑定，从而越来越深入金融消费者私人生活的方方面面。由于这些信息中相当一部分涉及个人隐私和商业秘密，一旦被不当使用或泄露，将对金融消费者的私人生活和经济社会秩序产生消极影响。
尽管数字加密货币交易是匿名的，个人隐私泄露风险低，但如果出现欺诈、伪造、遗失或盗窃等问题，往往很难追回损失。同时，一些机构或个人利用数字加密货币的匿名性，进行违法违规交易，金融消费者倘若缺乏足够认识和警觉，莫名牵涉其中，也会成为无辜的受害者。
健全数字货币金融消费者保护体系
探索由中央银行发行法定数字货币。数字货币作为法定货币由中央银行来发行，有国家信用作担保，可以保证币值稳定，维护金融消费者信心。利用中央银行的权威性，可以广泛发动和整合金融界、科技界的力量，运用多种信息技术手段提高数字货币的可控匿名性、不可伪造性和先进性，也有利于数字货币的标准化和通用化。
明确数字货币金融消费者保护主管部门。数字货币具有明显的跨行业、跨市场交叉性特征，且发展迅速，需要相关部门建立良好的协调机制，并明确牵头的金融消费者保护部门，就新问题和新情况充分沟通配合，确保行动一致高效。
以行为监管为主线加强监管。对于数字货币发行机构、交易平台，应进行风险状况监测和评估。根据发行机构的系统重要性和风险度合理配置监管资源，以行为监管为主、审慎监管为辅，构建分层、分级、分类监管体系，确保数字货币发行机构、交易平台具备严格的内控措施和科学的技术监控手段，严格区分机构自有资产与客户资产，不得挪用、占用客户资金。推动数字货币发行机构、交易平台不断提升网络设备安全等级，完善灾备系统建设，从技术上保证数字货币体系平稳运行。
提升金融消费者风险责任意识。应针对数字货币的不同目标群体，探索多样化的教育模式，开展有针对性的金融知识普及活动，督促数字货币发行机构、交易平台等处理好营销和教育的关系。在人民银行“金融知识普及月”和“3·15金融消费者权益日”等活动中，要加入数字货币知识的普及和宣传内容。
强化数字货币的风险预警和信息披露。针对数字货币对金融消费者可能带来的风险，很多国家通过发布风险预警进行提示，起到了很好的效果。比如，美国金融消费者保护局于2014年8月发布了关于数字加密货币的金融消费者风险提示，欧洲银行业管理局于2013年12月发布了关于数字加密货币的风险预警。中国人民银行等五部委也于2013年12月联合发布了《关于防范比特币风险的通知》。金融消费者保护部门应定期发布数字货币的典型投诉案例，及早进行风险预警和通报，防患于未然。同时，数字货币发行机构、交易平台在提供产品和服务时应以通俗易懂的语言，及时、准确、全面地向金融消费者披露有关信息，充分提示风险，不得进行虚假宣传。
完善数字货币纠纷解决机制。美国金融消费者保护局官方网站已将数字加密货币作为一种投诉业务类别（与银行账户及服务、信用卡和预付卡、征信报告、债务催收、汇款等业务并列），使金融消费者可直接选择数字加密货币这一业务类别进行网络投诉。在我国数字货币发展过程中，发行机构、交易平台要履行金融消费者投诉处理主体责任，在内部建立多层级投诉处理机制，提高金融消费者投诉处理质量和效率。金融消费者保护部门应畅通数字货币纠纷解决渠道，推动形成包括自行和解、外部调解、仲裁和诉讼在内的数字货币纠纷多元化解决机制，及时有效解决纠纷。
加强数字货币个人信息保护。数字货币发行机构和交易平台应确保消费者个人信息被依法合规收集、保存、使用，严格防控信息泄露风险。金融消费者权益保护部门要加强监督检查，促使数字货币发行机构、交易平台采取有效措施保证金融消费者个人信息安全。严厉打击利用数字货币进行洗钱、恐怖融资等犯罪行为。
引导提升数字货币行业自律意识。充分发挥数字货币行业自律作用，建立自我约束的内部控制机制和行业风险处置机制。推动制定数字货币存储、备份等信息技术安全标准，进一步提升安全性和可靠性。
加强数字货币金融消费者保护的国际交流合作。数字货币的快速发展及其暴露的风险已经引起了越来越多的关注，许多国家陆续出台相关文件明确数字货币的法律定位，并制定了必要的监管措施。鉴于数字货币交易不受地域限制，跨境流通便利，资金流向难以监测，监管当局应加强国际交流合作，明确数字货币跨境交易管辖权限，共同维护跨境交易中的金融消费者合法权益。
(本文为作者个人观点，不代表供职单位意见） | 
发表于 2017-11-20 23:02:59
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